Execução orçamentária e financeira
Pagamento da Despesa Pública
O pagamento é a etapa em que a Administração extingue a obrigação reconhecida em favor do credor. Entretanto, antes de o dinheiro chegar à conta bancária do fornecedor, a despesa precisa percorrer uma sequência de controles: empenho, execução do objeto, recebimento, liquidação, observância da ordem cronológica, autorização e efetivação financeira.
Nesta página vamos explicar, de forma prática, quem autoriza o pagamento, o papel da fiscalização, da contabilidade e do setor financeiro, como funciona a ordem cronológica, quais verificações devem anteceder o pagamento e como ocorre a movimentação financeira no SIAFI.
Do empenho ao pagamento: como funciona o fluxo?
O pagamento não pode ser analisado isoladamente. Ele representa a etapa final de uma sequência de atos administrativos, contábeis e financeiros que compreendem a execução do objeto, a apuração do direito do credor, a contabilização da despesa e, finalmente, a transferência dos valores devidos.
O pagamento somente ocorre após a regular liquidação
Essa é a regra fundamental do pagamento da despesa pública.
Lei nº 4.320/1964“O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação.”
Portanto, não basta existir nota fiscal, empenho ou contrato. Antes de autorizar o desembolso, a Administração precisa reconhecer que existe efetivamente um crédito a favor do fornecedor.
Lei nº 4.320/1964“A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.”
O § 1º do art. 63 determina que essa verificação apure a origem e o objeto do que se deve pagar, a importância exata a pagar e a quem deve ser paga a importância. Nos fornecimentos e serviços, o § 2º indica como base o contrato ou ajuste, a nota de empenho e os comprovantes da entrega do material ou da efetiva prestação do serviço.
Quem autoriza o pagamento da despesa pública?
Lei nº 4.320/1964“A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga.”
“Parágrafo único. A ordem de pagamento só poderá ser exarada em documentos processados pelos serviços de contabilidade.”
A expressão “processados pelos serviços de contabilidade” não significa que a ordenação do pagamento ou sua execução financeira sejam atividades privativas de profissional da contabilidade. A lei está estabelecendo que a ordem somente pode ser emitida depois de o documento ter passado pelo processamento contábil pertinente.
No âmbito federal, o Decreto nº 93.872/1986 complementa a regra:
Decreto nº 93.872/1986“A ordem de pagamento será dada em documento próprio, assinado pelo ordenador da despesa e pelo agente responsável pelo setor financeiro.”
O § 1º do mesmo artigo dispõe que a competência para autorizar o pagamento decorre da lei ou dos atos regimentais e pode ser delegada.
Quem é o ordenador de despesas?
Decreto-Lei nº 200/1967“Ordenador de despesas é tôda e qualquer autoridade de cujos atos resultarem emissão de empenho, autorização de pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos da União ou pela qual esta responda.”
Quem responde por um pagamento indevido?
A responsabilidade precisa ser analisada de acordo com a conduta e a atribuição de cada agente. Não é correto atribuir automaticamente ao ordenador todos os erros ocorridos nas etapas anteriores do processo.
Fiscalização
Verifica a execução do objeto e registra ocorrências, medições, recebimentos e eventuais inexecuções.
Liquidação
Confere os elementos necessários para reconhecer o direito do credor e determinar o valor efetivamente devido.
Ordenação
A autoridade competente determina o pagamento com base no processo regularmente instruído.
Isso não significa imunidade do ordenador. O art. 80, § 2º, do Decreto-Lei nº 200/1967 ressalva situações de conivência, e a responsabilidade poderá decorrer também de sua própria conduta, omissão ou descumprimento de dever que lhe seja diretamente atribuído.
A ordem cronológica de pagamentos
A Lei nº 14.133/2021 passou a tratar expressamente da ordem cronológica no capítulo destinado aos pagamentos.
I — fornecimento de bens; II — locações; III — prestação de serviços; IV — realização de obras. — Lei nº 14.133/2021“No dever de pagamento pela Administração, será observada a ordem cronológica para cada fonte diferenciada de recursos, subdividida nas seguintes categorias de contratos:”
No âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, a matéria foi regulamentada pela IN SEGES/ME nº 77/2022.
Portanto, a ordem cronológica não corresponde simplesmente à data da emissão da nota fiscal. Primeiro ocorre o processamento necessário à liquidação; depois, o crédito liquidado ocupa sua posição na sequência aplicável.
Prazos para liquidação e pagamento na esfera federal
O art. 92, VI, da Lei nº 14.133/2021 exige que o contrato estabeleça os critérios e periodicidade da medição e o prazo para liquidação e para pagamento. A IN SEGES/ME nº 77/2022 limita esses prazos, no seu âmbito de aplicação, da seguinte forma:
Nas contratações cujos valores não ultrapassem o limite do art. 75, II, da Lei nº 14.133/2021, o § 2º do art. 7º da IN nº 77/2022 determina a redução desses prazos pela metade.
Para conhecer em detalhes os prazos, consulte também nossa página sobre prazo para pagamento na Administração Pública.
Como o pagamento é processado no SIAFI?
Na Administração Pública federal que utiliza o SIAFI, a execução financeira envolve registros e controles no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal.
Contas a Pagar e a Receber — CPR
O SIAFI Web possui o subsistema Contas a Pagar e a Receber — CPR, utilizado para registrar e gerenciar compromissos de pagamento e recebimento a partir dos documentos que dão suporte à execução orçamentária e financeira.
É importante não confundir o subsistema CPR com a expressão genérica “contas a pagar”. A despesa deve percorrer os registros e eventos próprios do SIAFI conforme a situação do documento e a etapa de execução.
Solicitação de recursos financeiros
A existência de dotação orçamentária e de empenho não significa necessariamente que o recurso financeiro já esteja disponível para pagamento.
No Módulo de Programação Financeira do SIAFI, as Unidades Executoras podem registrar a ação Solicitar Recurso Financeiro. As solicitações são analisadas, aprovadas e posteriormente atendidas conforme a programação financeira e a disponibilidade de caixa.
Como saber a conta bancária do fornecedor?
O SIAFI mantém o cadastro dos domicílios bancários dos credores. Entre as transações utilizadas no ambiente operacional estão:
CONDOMCRED
Consulta os domicílios bancários cadastrados para determinado credor.
ATUDOMCRED
Permite a atualização do domicílio bancário do credor, observados os procedimentos e perfis de acesso do SIAFI.
A existência de mais de uma conta cadastrada não significa que o agente financeiro possa escolher arbitrariamente qualquer uma delas. Deve ser utilizado o domicílio bancário indicado e validado para o pagamento correspondente.
Decreto nº 93.872/1986“O pagamento de despesa será feito mediante saque contra o agente financeiro, para crédito em conta bancária do credor, no banco por ele indicado, podendo o agente financeiro fazer o pagamento em espécie, quando autorizado.”
Regularidade fiscal pode impedir o pagamento?
A contratada tem obrigação de manter, durante a execução contratual, as condições de habilitação exigidas na contratação.
Lei nº 14.133/2021“a obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do contrato, em compatibilidade com as obrigações por ele assumidas, todas as condições exigidas para a habilitação na licitação, ou para a qualificação, na contratação direta;”
Na esfera federal abrangida pela IN SEGES/ME nº 77/2022, antes do pagamento a Administração deve verificar a manutenção das condições exigidas para habilitação na licitação ou para qualificação na contratação direta.
Entretanto, constatar uma irregularidade não significa, automaticamente, bloquear o pagamento de um serviço efetivamente prestado ou de um bem regularmente entregue.
IN SEGES/ME nº 77/2022“A eventual perda das condições de que trata o caput não enseja, por si, retenção de pagamento pela Administração.”
Persistindo irregularidades, poderão ser adotadas as providências contratuais cabíveis, inclusive apuração de responsabilidade e aplicação de sanções, sempre observados o contraditório e a ampla defesa.
Esse entendimento jurisprudencial encontra hoje reforço expresso no art. 8º, § 1º, da IN SEGES/ME nº 77/2022.
Para aprofundar o tema, consulte nossa análise sobre pagamento e regularidade fiscal e a página sobre regularidade fiscal.
Consulta ao SICAF
O SICAF continua sendo o registro cadastral utilizado no âmbito do Poder Executivo Federal para informações relacionadas à habilitação dos fornecedores. Seu funcionamento está atualmente disciplinado pela IN SEGES/MP nº 3/2018.
A obrigação atual deve ser compreendida como verificação da manutenção das condições de habilitação antes do pagamento. O SICAF é importante instrumento para essa conferência, sem prejuízo de outras consultas ou documentos exigíveis no caso concreto.
Saiba mais em nossa página sobre cadastro e consulta ao SICAF.
Optante pelo Simples Nacional: é preciso declaração a cada pagamento?
Aqui existe uma distinção importante.
O art. 6º da IN RFB nº 1.234/2012 prevê a apresentação da declaração correspondente por ocasião da contratação, nas hipóteses abrangidas pela norma. O § 4º permite que, na etapa dos pagamentos, a fonte pagadora verifique a permanência do contratado no Simples Nacional mediante consulta ao Portal do Simples Nacional.
Essa verificação é importante porque o enquadramento tributário influencia as retenções que devem ou não ser realizadas pela fonte pagadora.
Leia também: retenção de tributos federais nos pagamentos .
Retenção tributária, glosa e retenção de pagamento não são a mesma coisa
Esses conceitos aparecem juntos no processo de pagamento, mas possuem fundamentos e efeitos completamente diferentes.
Retenção tributária
É a parcela do valor devido ao fornecedor que a Administração, na condição de responsável tributária, desconta e recolhe ao ente competente.
Glosa
É a exclusão da parcela que não foi reconhecida como devida, por exemplo, diante de quantidade não executada ou serviço não aceito na medição.
Retenção do pagamento
É a não liberação de crédito já reconhecido como devido. Não pode ser utilizada como sanção sem fundamento legal.
E se apenas parte da fatura estiver sendo discutida?
A Lei nº 14.133/2021 resolveu expressamente essa situação.
Lei nº 14.133/2021“No caso de controvérsia sobre a execução do objeto, quanto a dimensão, qualidade e quantidade, a parcela incontroversa deverá ser liberada no prazo previsto para pagamento.”
Assim, se existe controvérsia apenas sobre uma parte da medição, a discussão sobre aquela parcela não autoriza reter indiscriminadamente todo o valor incontroverso.
O que deve ser observado antes do pagamento?
Embora o procedimento concreto dependa do objeto, do ente e das normas internas, o processo deve permitir verificar, entre outros pontos:
- existência do empenho e do suporte orçamentário da despesa;
- execução, entrega ou medição do objeto contratado;
- recebimento e documentos produzidos pela fiscalização;
- nota fiscal ou instrumento de cobrança correspondente;
- regular liquidação e definição do valor exato devido;
- eventuais glosas devidamente fundamentadas;
- retenções tributárias legalmente aplicáveis;
- manutenção das condições de habilitação, quando exigível;
- posição do crédito na ordem cronológica aplicável;
- disponibilidade financeira para pagamento;
- autorização da autoridade competente;
- domicílio bancário correto do credor.
Em resumo
O pagamento da despesa pública é o resultado de uma cadeia de controles. O fiscal não “paga” a despesa quando atesta a nota fiscal; ele fornece elementos essenciais para comprovar a execução. A liquidação reconhece o direito do credor e define o valor devido. A autoridade competente expede a ordem de pagamento e o setor financeiro executa a movimentação necessária para que o recurso chegue ao credor.
Dessa forma, fiscalização, liquidação, ordenação e execução financeira são etapas relacionadas, mas possuem funções e responsabilidades próprias.
Fontes legais e técnicas
- Lei nº 4.320/1964 — execução da despesa, liquidação e pagamento.
- Decreto-Lei nº 200/1967 — ordenador de despesas e responsabilidades.
- Decreto nº 93.872/1986 — execução orçamentária e financeira da União.
- Lei nº 14.133/2021 — contratos administrativos, ordem cronológica e pagamentos.
- IN SEGES/ME nº 77/2022 — ordem cronológica, liquidação e pagamento.
- IN SEGES/MP nº 3/2018 — funcionamento do SICAF.
- IN RFB nº 1.234/2012 — retenções e tratamento de situações específicas nos pagamentos.
- Solução de Consulta Cosit nº 61/2020 — comprovação da condição de optante pelo Simples Nacional.
- Acórdão TCU nº 964/2012-Plenário — regularidade fiscal e retenção de pagamento.
- Secretaria do Tesouro Nacional — SIAFI — execução orçamentária, financeira, patrimonial e contábil.
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