A assinatura eletrônica tornou muito mais segura a identificação de quem subscreve um atestado de capacidade técnica e a verificação da integridade do documento. Mas uma assinatura válida não transforma em verdadeiro um conteúdo falso.
A discussão sobre assinaturas em atestados de qualificação técnica evoluiu muito nos últimos anos. A Lei nº 14.133/2021 passou a prestigiar expressamente os atos digitais, enquanto a Lei nº 14.063/2020 estabeleceu diferentes níveis de assinaturas eletrônicas.
Antes de perguntar se um atestado deve ter firma reconhecida, assinatura digital ou assinatura eletrônica, precisamos definir exatamente qual problema queremos resolver.
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Firma reconhecida em cartório no atestado
Durante muito tempo, diversos órgãos passaram a exigir reconhecimento de firma nos atestados de capacidade técnica como tentativa de conferir maior segurança à documentação apresentada pelos licitantes.
O problema é que reconhecer firma não demonstra que os serviços descritos no atestado foram efetivamente prestados, nem comprova, por si só, que o signatário possuía poderes para declarar aqueles fatos.
“o reconhecimento de firma somente será exigido quando houver dúvida de autenticidade, salvo imposição legal;”
A nova Lei de Licitações incorporou expressamente um entendimento que já vinha sendo adotado pelo Tribunal de Contas da União.
No Acórdão nº 291/2014-TCU-Plenário, o Tribunal considerou irregular a inabilitação de empresa pela ausência de reconhecimento de firma e assentou que essa exigência somente se justificava diante de dúvida quanto à autenticidade.
O cartório pode conferir a assinatura manuscrita, mas isso não demonstra que os serviços, quantitativos, prazos e demais informações declaradas no atestado correspondem à realidade.
A Lei nº 14.133/2021 entrou definitivamente no mundo digital
A atual Lei de Licitações não apenas admite documentos digitais. Ela determina que os atos sejam preferencialmente digitais.
“os atos serão preferencialmente digitais, de forma a permitir que sejam produzidos, comunicados, armazenados e validados por meio eletrônico;”
E o § 2º do mesmo artigo estabelece:
“É permitida a identificação e assinatura digital por pessoa física ou jurídica em meio eletrônico, mediante certificado digital emitido em âmbito da Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira (ICP-Brasil).”
Não existe mais dúvida de que a assinatura digital ICP-Brasil possui plena utilização nos procedimentos submetidos à Lei nº 14.133/2021.
Assinatura eletrônica simples, avançada e qualificada
A expressão assinatura eletrônica é um gênero. A Lei nº 14.063/2020 passou a classificar as assinaturas eletrônicas em três níveis.
Permite identificar o signatário e associa dados eletrônicos a ele. É o nível de confiança mais básico previsto na lei.
Menor nível de confiançaIdentifica o signatário de maneira unívoca, utiliza dados mantidos sob seu controle com elevado nível de confiança e permite detectar alterações posteriores.
Ex.: assinatura GOV.BRUtiliza certificado digital emitido no âmbito da ICP-Brasil e possui o nível mais elevado de confiabilidade previsto pela Lei nº 14.063/2020.
ICP-BrasilA assinatura digital realizada mediante certificado ICP-Brasil enquadra-se como assinatura eletrônica qualificada. Portanto, nem toda assinatura eletrônica é uma assinatura digital ICP-Brasil.
A própria Lei nº 14.063/2020, em seu art. 5º, estabelece que cada ente público, no âmbito de suas competências, definirá o nível mínimo exigido para assinaturas eletrônicas em documentos e interações com a Administração.
“No âmbito de suas competências, ato do titular do Poder ou do órgão constitucionalmente autônomo de cada ente federativo estabelecerá o nível mínimo exigido para a assinatura eletrônica em documentos e em interações com o ente público.”
O certificado digital é de uso personalíssimo
Uma das grandes diferenças da assinatura digital ICP-Brasil está justamente na responsabilidade associada à chave privada utilizada para assinar.
A Medida Provisória nº 2.200-2/2001 é muito clara.
“O par de chaves criptográficas será gerado sempre pelo próprio titular e sua chave privada de assinatura será de seu exclusivo controle, uso e conhecimento.”
Portanto, certificado, arquivo A1, token, senha ou qualquer outro meio que permita utilizar a chave privada não deve ser compartilhado com terceiros.
Ao permitir voluntariamente que terceiro utilize sua chave privada, o titular viola o dever de mantê-la sob seu exclusivo controle e assume as graves consequências decorrentes desse uso. Não é razoável tratar posteriormente o simples compartilhamento voluntário da credencial como defesa automática para afastar os atos praticados com ela.
O Instituto Nacional de Tecnologia da Informação também destaca entre as características da certificação digital ICP-Brasil a autenticidade, integridade, confiabilidade e o chamado não-repúdio.
Isso não significa, entretanto, que seja tecnicamente impossível ocorrer furto, comprometimento de credenciais ou utilização fraudulenta sem autorização do titular. Nessas situações, o comprometimento deve ser comunicado e o certificado revogado.
A segurança jurídica da assinatura digital decorre justamente do fato de que a chave privada deve permanecer sob controle, uso e conhecimento exclusivos de seu titular.
Qual é a força jurídica da assinatura ICP-Brasil?
O art. 10 da MP nº 2.200-2/2001 reconhece como documentos públicos ou particulares, para todos os fins legais, os documentos eletrônicos abrangidos pela norma.
“As declarações constantes dos documentos em forma eletrônica produzidos com a utilização de processo de certificação disponibilizado pela ICP-Brasil presumem-se verdadeiros em relação aos signatários [...]”
Essa presunção é extremamente relevante para a identificação do signatário. Entretanto, é preciso compreender corretamente o seu alcance.
A validação eletrônica pode demonstrar quem assinou e que o arquivo não foi alterado após a assinatura. Ela não comprova, sozinha, que os fatos narrados dentro do documento efetivamente aconteceram.
Assinatura digital só vale no mundo digital?
Aqui existe uma confusão muito comum. A assinatura digital não é o desenho, carimbo ou imagem que aparece visualmente no PDF.
A assinatura propriamente dita está vinculada criptograficamente ao arquivo eletrônico.
É nele que a assinatura pode ser validada, permitindo verificar autoria, integridade, certificado e demais evidências eletrônicas.
A folha impressa é apenas uma representação física. A criptografia da assinatura digital não é transportada para o papel.
Ver na folha o nome do signatário, uma imagem de assinatura, um selo ou a frase “assinado digitalmente” não significa que a assinatura eletrônica tenha sido validada.
O Guia de Boas Práticas do ITI esclarece que o documento eletrônico assinado deve permanecer no ambiente digital para preservar sua possibilidade de validação.
Se o processo é eletrônico, mantenha o arquivo eletrônico original no processo. Não existe qualquer vantagem em imprimir um documento apenas para digitalizá-lo novamente.
E se for realmente necessário colocar o documento em um processo físico?
Nesse caso, a impressão deverá ser tratada como uma cópia materializada do documento eletrônico, e não como se a assinatura digital tivesse sido transportada para o papel.
Antes de atestar essa cópia, o agente deve conferir o arquivo eletrônico original e sua assinatura.
Esse procedimento encontra fundamento também na Lei nº 13.726/2018.
“autenticação de cópia de documento, cabendo ao agente administrativo, mediante a comparação entre o original e a cópia, atestar a autenticidade;”
A Lei nº 14.133/2021 também permite que a autenticidade da cópia seja comprovada perante agente da Administração.
“a prova de autenticidade de cópia de documento público ou particular poderá ser feita perante agente da Administração, mediante apresentação de original ou de declaração de autenticidade por advogado, sob sua responsabilidade pessoal;”
Atesto que esta cópia confere com o documento eletrônico original, cuja assinatura eletrônica foi validada em ___/___/____, identificando-se como signatário ______________________________.
Nome do agente • matrícula • assinatura
Muitas certidões possuem código de autenticação, endereço eletrônico ou QR Code que permite a conferência diretamente na fonte oficial. Nessas hipóteses, deve-se utilizar o mecanismo próprio de verificação disponibilizado pelo órgão emissor.
A lógica é a mesma: primeiro se confere a autenticidade; depois se assume a responsabilidade pelo ateste realizado.
A assinatura digital resolve o problema do atestado?
Resolve muito bem dois dos quatro problemas apresentados no início deste artigo: autoria e integridade.
Contudo, ainda precisamos verificar os outros dois: poderes do signatário e veracidade material do conteúdo.
Ela não elimina a diligência. Pelo contrário: acrescenta rastreabilidade e evidências técnicas ao documento, tornando a análise de autenticidade muito mais segura.
Posso exigir atestado assinado digitalmente no edital?
Hoje a resposta não é mais simplesmente “ainda é cedo”. Existe um sistema normativo específico disciplinando assinaturas eletrônicas.
A Lei nº 14.133/2021 permite expressamente a assinatura digital ICP-Brasil e privilegia a realização de atos em meio eletrônico. A Lei nº 14.063/2020, por sua vez, permite que cada ente estabeleça os níveis mínimos de assinatura eletrônica em suas interações.
Isso, entretanto, não significa que o art. 12, § 2º, da Lei nº 14.133/2021, isoladamente, autorize transformar a assinatura ICP-Brasil de todo e qualquer atestado emitido por terceiro em requisito eliminatório de habilitação.
Uma exigência dessa natureza deve possuir fundamento normativo aplicável, pertinência, necessidade e proporcionalidade, especialmente porque não se deve afastar licitante por mera formalidade que não comprometa a aferição de sua qualificação.
“o desatendimento de exigências meramente formais que não comprometam a aferição da qualificação do licitante ou a compreensão do conteúdo de sua proposta não importará seu afastamento da licitação ou a invalidação do processo;”
Portanto, se houver regulamentação específica do ente estabelecendo determinado nível de assinatura para aquela interação, ela deverá ser observada.
Fora dessas hipóteses, é juridicamente mais seguro admitir o documento e, havendo dúvida fundada, realizar diligência do que criar uma causa automática de inabilitação baseada exclusivamente no tipo de assinatura utilizada.
Dúvida sobre o atestado? Faça diligência
A Lei nº 14.133/2021 fornece hoje fundamento muito mais claro para a Administração apurar a veracidade das informações contidas nos documentos de habilitação.
“complementação de informações acerca dos documentos já apresentados pelos licitantes e desde que necessária para apurar fatos existentes à época da abertura do certame;”
E o § 1º permite sanar erros ou falhas que não alterem a substância do documento nem sua validade jurídica, mediante decisão fundamentada.
Dependendo da dúvida existente, a diligência poderá buscar elementos como contrato, notas fiscais, ordens de serviço, comprovantes de pagamento, registros contábeis, informações do contratante ou outros documentos capazes de demonstrar que a experiência descrita realmente existiu.
Um julgamento recente do TCU demonstra perfeitamente por que uma assinatura eletrônica válida não encerra a análise da capacidade técnica.
- foram identificadas inconsistências em atestado e contrato apresentados;
- as datas das assinaturas eletrônicas constituíram um dos elementos examinados;
- existiam divergências relativas ao período declarado de execução;
- a Administração buscou elementos adicionais para confirmar a experiência;
- a exigência de notas fiscais em diligência foi considerada legítima para aferir a veracidade das informações.
O conjunto de evidências levou o Tribunal a concluir pela produção de documentação destinada a criar artificialmente uma qualificação técnica inexistente, com aplicação de declaração de inidoneidade.
Assinatura eletrônica comprova autoria e integridade conforme o nível utilizado. Ela não transforma em verdadeiro o conteúdo de um atestado falso.
Outras modalidades de assinatura eletrônica também podem ser válidas
A ICP-Brasil não é o único meio juridicamente possível de demonstrar autoria e integridade de documentos eletrônicos.
“O disposto nesta Medida Provisória não obsta a utilização de outro meio de comprovação da autoria e integridade de documentos em forma eletrônica, inclusive os que utilizem certificados não emitidos pela ICP-Brasil, desde que admitido pelas partes como válido ou aceito pela pessoa a quem for oposto o documento.”
Hoje essa previsão deve ser interpretada juntamente com a classificação trazida pela Lei nº 14.063/2020.
Plataformas privadas como D4Sign e Autentique utilizam mecanismos próprios de assinatura eletrônica. A validade e o nível de confiança aplicável devem ser analisados conforme o método empregado, as evidências produzidas, a legislação e a aceitação exigível para o ato.
A assinatura eletrônica GOV.BR
O Governo Federal disponibiliza gratuitamente a assinatura eletrônica GOV.BR para usuários com conta de nível prata ou ouro. Trata-se de assinatura eletrônica avançada reconhecida no âmbito da Lei nº 14.063/2020.
Acesse o serviço de Assinatura Eletrônica GOV.BR.
Assinador SERPRO
O SERPRO também mantém ferramenta destinada à assinatura digital com certificado ICP-Brasil.
O valor probatório do documento eletrônico também é reconhecido pelo Enunciado nº 297 da IV Jornada de Direito Civil do Conselho da Justiça Federal:
“O documento eletrônico tem valor probante, desde que seja apto a conservar a integridade de seu conteúdo e idôneo a apontar sua autoria, independentemente da tecnologia empregada.”
Enunciado nº 297 — Conselho da Justiça FederalFerramenta online para trabalhar com PDF
Se um PDF já estiver assinado eletronicamente, alterações posteriores podem invalidar a assinatura. Preserve sempre o arquivo original assinado.
Como verificar uma assinatura eletrônica
Existem diversas formas de analisar uma assinatura, mas para documentos apresentados à Administração Pública recomendo que a conferência seja feita, preferencialmente, por ferramenta oficial ou por software capaz de examinar corretamente o certificado e a integridade do arquivo.
VALIDAR — ITI
É o serviço oficial mantido pelo Instituto Nacional de Tecnologia da Informação. Verifica assinaturas eletrônicas qualificadas ICP-Brasil e assinaturas avançadas reconhecidas, como a GOV.BR.
Acessar VALIDARAdobe Acrobat
O Acrobat permite analisar assinaturas digitais existentes em PDFs, verificar seu status, consultar propriedades e examinar o certificado do signatário.
Ver instruções da AdobeO que o VALIDAR realmente verifica?
O serviço do ITI examina principalmente a autoria e a integridade da assinatura eletrônica conforme os padrões aplicáveis.
Um resultado positivo não significa que os fatos narrados no documento foram comprovados. Significa que a assinatura analisada atende aos requisitos técnicos e normativos correspondentes.
Verificação pelo Acrobat
Em documentos PDF assinados digitalmente, o Acrobat apresenta informações sobre o status da assinatura. Também é possível acessar as propriedades da assinatura e consultar o certificado do signatário.
Nas versões atuais do Acrobat, abra o painel de assinaturas e utilize as opções de validação e propriedades para examinar o documento e o certificado.
Assinaturas eletrônicas na Administração Pública Federal
No âmbito da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, o Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020 regulamenta a Lei nº 14.063/2020 e estabelece níveis mínimos de assinatura eletrônica nas interações com o ente público.
O Decreto diferencia as situações em que podem ser utilizadas assinaturas simples, avançadas ou qualificadas e admite que a autoridade competente exija nível superior quando as particularidades e os riscos da interação justificarem.
A assinatura digital não é um mero enfeite formal e também não constitui prova absoluta da capacidade técnica. Ela é uma poderosa ferramenta para identificar o signatário, preservar a integridade do documento, produzir rastreabilidade e fornecer elementos para combater fraudes. A realidade dos serviços declarados, contudo, continua sujeita à análise e, quando necessário, à diligência da Administração.
Precisa comprar ou renovar seu Certificado Digital? Tenho parceria com a PKI Certificadora.
Como citar este artigo conforme a ABNT NBR 6023:2025
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