Como Iniciar um Processo Administrativo de Licitação

Para realizar qualquer contratação pública, é essencial abrir um processo administrativo formal, como exige a Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021). Este processo deve conter toda a documentação necessária, desde a fase inicial até a assinatura do contrato ou outro instrumento equivalente (como nota de empenho, ordem de serviço, autorização de compra, etc.).

O processo administrativo é como um dossiê que registra e justifica cada etapa da contratação. Ele é o “caminho” que a Administração percorre para garantir que tudo seja feito com planejamento, legalidade, eficiência e controle.

O procedimento da licitação será iniciado com a abertura de processo administrativo, devidamente autuado, protocolado e numerado, contendo a autorização da autoridade competente e demais documentos que vamos explicar um a um logo abaixo. Continue lendo até o final. 

Quem prepara o processo administrativo é o setor interessado na contratação também chamado de área demandante. Quem precisa é quem define o que quer (Termo de Referência) e sabe onde encontrar (Pesquisa de Mercado). As especificações do objeto são definidas pelo setor interessado no Termo de Referência ou Projeto Básico. Com as especificações do que se deseja contratar na mão é feita a pesquisa de mercado para se obter o valor estimado da contratação no intuito de reservar o orçamento.

O valor estimado era crucial na escolha da modalidade de licitação na lei 8666, mas com a NLCC o critério mudou para nível de complexidade, ou seja, basicamente é Pregão para Bens e serviços comuns e Concorrência Pública nos demais casos.

Tendo orçamento para realizar a contratação, a autoridade competente analisará a necessidade da contratação pleiteada pelo setor interessado e, autorizando-a, encaminha ao setor de licitação para sugerir a modalidade de licitação e devolve para a autoridade competente autorizar a autuação do processo licitatório que ao retornar para a licitação é autuado com o número de ordem daquela modalidade de licitação e ano, tipo: Concorrência Pública 1/2015 (1ª concorrência do ano de 2015).

Aqui você tem um exemplo de quais documentos devem constituir o processo administrativo e o que deve conter cada um deles passo a passo.

O processo administrativo deve estar devidamente autuado em seqüência cronológica, numerado e rubricado, contendo cada volume os respectivos Termos de Abertura e Encerramento (ON nº 2/2009 AGU).

Vamos começar! O primeiro documento do processo administrativo é:

📄 Formalização da Demanda – Primeira Etapa do Processo Licitatório

Nos termos da Lei nº 14.133/2021, a formalização da demanda é o documento inicial do processo administrativo de contratação e é de responsabilidade da área demandante. A sua principal função é justificar a necessidade da contratação, de forma clara e objetiva, com base em critérios técnicos e alinhada ao planejamento institucional do órgão ou entidade.

A formalização pode ocorrer por meio de memorando, formulário específico ou outro instrumento oficial definido internamente, desde que contenha as informações mínimas exigidas por lei.

⚠️ Importante: Apesar de ser o primeiro documento do processo licitatório formal, não é o primeiro a ser elaborado pela área demandante. Antes de sua emissão, é imprescindível que o objeto da contratação esteja bem definido, e que já tenham sido realizados:
• A pesquisa de preços (Art. 23 e Art. 61 da NLCC);
• A verificação da disponibilidade orçamentária (Art. 7º, § 2º);
• A avaliação da viabilidade da contratação, preferencialmente com base no planejamento anual de contratações – PAC (Art. 11 da NLCC).

✅ Conteúdo mínimo da Formalização da Demanda

A formalização da demanda deve conter, no mínimo:

1. Justificativa da contratação, com base na necessidade da Administração Pública e no interesse público envolvido (Art. 11 da NLCC);

2. Descrição resumida do objeto, com clareza e precisão quanto à natureza do bem ou serviço a ser contratado;

3. Indicação de que os preços estimados encontram-se compatíveis com os praticados no mercado, conforme pesquisa de preços realizada;

4. Informações sobre a vida útil estimada, frequência de uso, necessidade de amostra ou demonstração prévia, entre outros aspectos técnicos relevantes;

5. Indicação se o item é de uso comum e se a quantidade prevista é suficiente para o período de 12 meses, conforme planejamento de consumo ou demanda;

6. Confirmação da existência de dotação orçamentária suficiente para suportar a contratação (conforme Art. 7º e Art. 18, §1º da NLCC);

7. Despacho da autoridade competente, autorizando a instauração do processo de contratação.

👤 Responsável pela Formalização

A área requisitante (ou demandante) é responsável pela elaboração e assinatura da formalização da demanda. Já o despacho autorizativo deve ser emitido por autoridade competente nos termos do regimento interno ou normativo próprio do órgão.

Estudo Técnico Preliminar (Art. 18, inciso I, NLCC)

Documento constitutivo da primeira etapa do planejamento de uma contratação que caracteriza o interesse público envolvido e a sua melhor solução e dá base ao anteprojeto, ao termo de referência ou ao projeto básico a serem elaborados caso se conclua pela viabilidade da contratação.

🧩 Qual é a função do ETP?

O ETP tem a função de:

• Identificar o problema ou demanda da Administração Pública;

• Levantar e avaliar alternativas de solução;

• Verificar a viabilidade técnica, econômica e ambiental da contratação;

• Justificar por que a contratação é necessária e vantajosa;

• Servir como base para o anteprojeto, termo de referência ou projeto básico, conforme o tipo de contratação.

🔍 Sem o Estudo Técnico Preliminar, não há justificativa sólida para iniciar um processo de contratação. Ele é como o diagnóstico antes do tratamento.

📘 O que deve conter um Estudo Técnico Preliminar?

O conteúdo pode variar de acordo com a complexidade da contratação, mas, em geral, o ETP deve incluir:

1. Identificação da necessidade: O que motivou a contratação? Qual problema precisa ser resolvido?

2. Objetivo da contratação: O que se pretende alcançar?

3. Diagnóstico da situação atual: A Administração já tem algum recurso próprio? Existe solução alternativa (comprar via SRP)?

4. Estudo de mercado: Levantamento de soluções e fornecedores disponíveis.

5. Análise de riscos: Quais riscos podem impactar a contratação?

6. Estimativa de custos: Com base em pesquisa de mercado, contratações anteriores etc.

7. Justificativa da escolha da solução: Por que essa é a melhor alternativa?

8. Impactos ambientais e sociais (quando aplicável).

🧠 Dica prática:

• O ETP deve ser elaborado por servidores da área técnica demandante ou requisitante, com apoio de outros setores, como setor jurídico, orçamentário e licitação.

• Deve constar nos autos do processo administrativo antes da elaboração do Termo de Referência ou Projeto Básico.

📌 Exemplo prático:

Necessidade: Melhorar a segurança de um prédio público.
Estudo Técnico Preliminar: Verifica se o problema pode ser resolvido com contratação de vigilância armada, instalação de câmeras ou reforço nas estruturas físicas. Analisa os custos, a viabilidade de cada solução, e propõe a melhor alternativa, justificando tecnicamente.

Baixe o modelo de Estudo Técnico Preliminar da AGU no final da página.

⚠️ Análise de Riscos (Art. 18, inciso X, NLCC)

A Análise de Riscos é uma etapa obrigatória do planejamento da contratação, prevista no Art. 18, inciso X, da Lei 14.133/2021 (NLCC). Ela tem como objetivo identificar, avaliar e planejar o tratamento de riscos que possam comprometer o sucesso da contratação.

🎯 Por que a Análise de Riscos é importante?

A Administração Pública deve agir com planejamento, eficiência e prevenção de falhas. A Análise de Riscos permite antecipar problemas que podem:

• Aumentar os custos do contrato;

• Atrasar a entrega de bens ou serviços;

• Prejudicar a qualidade do objeto contratado;

• Gerar litígios ou inadimplência;

• Comprometer a legalidade da contratação.

🔐 A análise de riscos não elimina os problemas, mas prepara o caminho para lidar com eles com mais segurança e estratégia.

🛠️ O que deve conter uma boa Análise de Riscos?

A análise pode variar conforme o objeto contratado, mas em geral deve conter:

1. Identificação dos riscos: Quais eventos podem afetar a contratação?

2. Causas dos riscos: Por que esses eventos podem ocorrer?

3. Probabilidade de ocorrência: Qual a chance de o risco se concretizar?

4. Impacto potencial: O que pode acontecer se o risco ocorrer?

5. Medidas preventivas: Como evitar ou reduzir a probabilidade?

6. Planos de resposta: O que fazer caso o risco se concretize?

7. Responsáveis pela gestão do risco.

📌 Exemplos de riscos comuns em contratações:

• Risco de atraso na entrega de materiais ou serviços;

• Risco de inexecução parcial ou total do contrato;

• Risco de superfaturamento ou aumento imprevisto de custos;

• Risco jurídico por falhas no edital ou no contrato;

• Risco de baixa qualidade no produto comprado ou no serviço prestado.

🧠 Dica prática:

A Análise de Riscos deve ser compatível com a complexidade e o valor da contratação. Para aquisições simples, uma matriz de risco básica pode ser suficiente. Já para contratações complexas ou de longo prazo, recomenda-se uma análise mais aprofundada e detalhada.

O documento pode ser feito em forma de relatório descritivo, planilha de matriz de riscos ou incorporado ao próprio Termo de Referência.

🧑‍💼 Quem deve elaborar?

A Análise de Riscos deve ser feita pela equipe de planejamento da contratação, composta por servidores da área requisitante, com apoio da assessoria jurídica, orçamentária e da comissão de licitação (quando necessário).

📚 Base legal

Art. 18, inciso X, da Lei nº 14.133/2021:
O processo de contratação deve conter a análise dos riscos que possam comprometer o sucesso da licitação e da boa execução contratual.

Baixe o modelo de análise de riscos da AGU no final da página.

📝 Termo de Referência / Projeto Básico

(Art. 18, inciso II da Lei nº 14.133/2021)

O Termo de Referência ou Projeto Básico constitui a peça técnica fundamental do planejamento da contratação. É elaborado pela área requisitante e deve conter a descrição detalhada do objeto a ser contratado, de forma clara, precisa e objetiva, incluindo todas as especificações de qualidade, desempenho e características funcionais do produto (quando material) e os os requisitos necessários à perfeita execução do futuro contrato (quando serviço).

✅ O que deve conter:

1. Definição do objeto da contratação:

   • Descrição detalhada e impessoal do objeto.

   • Especificações de qualidade, desempenho e características funcionais.

   • Proibição de indicar marca, salvo por justificativa técnica ou padronização (§ 5º do art. 42, NLCC).

2. Justificativa da contratação:

   • Fundamentação da necessidade.

   • Demonstração da vantagem da contratação.

3. Critérios objetivos para julgamento da proposta mais vantajosa:

   • Menor preço, maior desconto, melhor técnica, melhor combinação técnica e preço, maior retorno econômico, entre outros (Art. 33, NLCC).

   • Definição clara do critério de aceitação das propostas.

4. Indicação de exigência de amostras (quando pertinente):

   • Justificada tecnicamente no caso de fornecimento de bens.

5. Prazo e forma de execução:

   • Previsão de parcelamento, entrega programada ou única.

   • Cronograma físico-financeiro (se aplicável).

6. Garantia do objeto contratado:

   • Quando cabível, com prazo preferencialmente de 12 meses, salvo exceções justificadas.

7. Condições de recebimento do objeto:

   • Provisório e definitivo, com responsáveis técnicos e prazos.

8. Minuta do contrato:

   É obrigatória quando:

   • Ultrapassar os valores limites da dispensa de contratação;

   • Sempre que houver obrigações futuras para qualquer das partes. 

9. Requisitos de segurança e saúde no trabalho (quando houver prestação de serviços):

   • PCMSO, PPRA, PCMAT, Mapa de Risco, etc.

   • Com orientação técnica da área de segurança e saúde do trabalho.

10. Exigência de visita técnica (quando necessária):

    • Justificada e prevista expressamente como condição de habilitação.

11. Relação de materiais e insumos utilizados na prestação de serviços continuados:

    • Para permitir análise adequada da composição de custos.

📌 Observações importantes:

• O Termo de Referência deverá ser revisado, assinado e rubricado pela área demandante.

• Deve ser encaminhado eletronicamente à Comissão de Licitação ou setor competente, para a elaboração do edital e continuidade do processo.

• É responsabilidade da área requisitante conforme Art. 9º, inciso I, do Decreto nº 5.450/2005 (ainda vigente para SRPs eletrônicos até regulamentação específica da NLCC).

• Licitação é pelo menor preço. Se a área demandante não definir bem a qualidade mínima, pode receber produto ruim. A responsabilidade é sempre de quem pede, não de quem compra.

Vide mais informações em Projeto Básico ou Termo de Referência.
 

Projeto Executivo (obras de engenharia)

Deve ser enviado por email ao setor de licitação (Gerente e cópia para apoio administrativo) para constituir o edital.

Se o setor interessado não elaborar o projeto executivo, deve justificar o porquê e ter a autorização da autoridade competente (art. 7º, §1º, da Lei 8.666/93). A lei diz que tem que ter Projeto Executivo, mas "poderá" ser feito pela contratada, então todo caso excepcional deve ser justificado, pois todos os atos da administração deve ter motivos, ser motivado.

Além disso, o Projeto Executivo realizado pela contratada dá margem a uma série de erros e superfaturamento, pois dá o controle para a empresa executar o objeto como quiser e acaba sendo feito sem planejamento.

Minuta do contrato

O setor interessado deverá providenciar a minuta do contrato padrão junto a administração central do órgão ou assessoria jurídica. Caso seja dispensa de licitação, a gerência interessada deverá anexar a minuta padrão.

Nos termos do art. 95 da Lei nº 14.133/2021, a formalização da contratação por instrumento contratual é obrigatória nas seguintes situações:

• Quando o valor estimado ultrapassar os limites previstos no art. 75, incisos I e II da mesma lei, atualizados anualmente pelo IPCA-E (art. 182), atualmente fixados pelo Decreto nº 12.343/2024 em:

  • R$ 125.451,15 para obras e serviços de engenharia;

  • R$ 62.725,59 para bens e outros serviços;

• Sempre que houver obrigações futuras para qualquer das partes, como nos casos em que se exige:

  • Garantia do produto ou serviço;

  • Entrega ou execução parcelada no tempo;

  • Prestação de serviços continuados ou com execução posterior.

📌 Mesmo em contratações diretas e de pequeno valor, a existência de obrigações futuras impõe a formalização por contrato. Isso visa garantir segurança jurídica e clareza nas responsabilidades.

Recomenda-se enviar por email ao setor de licitação (Gerente e cópia para apoio administrativo)  para oportunamente constituir o edital.

Cópia do Contrato da Última Aquisição (Boa Prática Recomendável)

Ainda que não seja exigência expressa na Lei nº 14.133/2021, é recomendável que o setor demandante anexe ao processo administrativo cópia do último contrato firmado para aquisição do mesmo objeto, ou, no caso de aquisição de material, a última Ordem de Compra (ODC) emitida.

Essa prática, comumente observada por auditorias e órgãos de controle, permite:

• Comparar a nova contratação com a anterior para fins de referência de preços;

• Ajudar na formação do valor estimado da contratação;

• Subsidiar o preço de referência para a fase de negociação, quando aplicável;

• Promover maior transparência e rastreabilidade do histórico de compras.

💡 Trata-se de uma medida preventiva e de gestão eficiente, ainda que não obrigatória, já adotada como norma interna por diversos órgãos.

[Ampla] Pesquisa de Mercado

(Art. 18, IV da Lei nº 14.133/2021)

A estimativa de preços é etapa obrigatória do planejamento da contratação, conforme previsto no art. 18, inciso IV, da Nova Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 14.133/2021), e deve seguir as diretrizes da IN SEGES/ME nº 65/2021, com apoio na IN SEGES nº 73/2020, ainda vigente.

O setor interessado deve documentar a pesquisa realizada, incluindo:

• Registro dos orçamentos solicitados e recebidos;

• Evidências da ampla consulta ao mercado (e-mails, prints, formulários, protocolos, etc.);

• Indicação da metodologia utilizada para obtenção do valor estimado.

❗ A simples coleta de três orçamentos não é suficiente. É necessária a análise crítica dos dados, com fundamentação técnica e estatística.

Como há várias considerações a serem feitas sobre pesquisa de mercado, fizemos uma página só para ela para não nos deter mais sobre esse assunto aqui. Aprofunde-se, saiba como agilizar as cotações e analisar corretamente os dados coletados com base nas técnicas estatísticas conforme manda o TCU, previna-se, visite a página: Pesquisa de Mercado.

Indicação da Dotação Orçamentária e Controle Interno de Estoque

Com base no valor estimado da contratação, apurado na pesquisa de mercado, o processo administrativo deve ser movimentado para os setores competentes, a fim de verificar a possibilidade de aquisição e garantir que a despesa esteja devidamente planejada e amparada no orçamento.

O fluxo normalmente segue as seguintes etapas:

1. Contabilidade: Classificação da Conta Contábil adequada à natureza do objeto.

2. Orçamento: Verificação de que a despesa está prevista no Plano de Ação e há saldo disponível na dotação orçamentária.

3. Almoxarifado (se aplicável): Verificação e registro da posição atual de estoque, especialmente em caso de aquisição de materiais demonstrando estoque mínimo ou zerado.

💡 Observação: Nada impede que o processo passe primeiro pelo almoxarifado, se for mais prático ao órgão.

Boas Práticas: Uso de Formulários Padronizados

Alguns órgãos utilizam formulários como o Pedido de Compra de Material (PCM) ou o Pedido de Prestação de Serviços (PPS) para sistematizar as informações. Estes documentos podem conter:

• Valor estimado da contratação;

• Plano Interno (PI);

• Natureza de Despesa (ND);

• Item Programático (IP);

• Conta Contábil;

• Situação do estoque atual (em caso de materiais);

• Assinaturas e identificação dos responsáveis de cada setor envolvido.

Esses formulários ajudam a padronizar o fluxo, permitindo a rastreabilidade da tramitação interna e o controle de responsabilidade por cada informação inserida no processo.

Dica Importante

Na dúvida se o objeto é material ou serviço, consulte previamente o setor de contabilidade, a fim de evitar erro na classificação contábil/orçamentária e problemas no momento da liquidação e pagamento. Exemplo comum: Compra de papel timbrado é material ou serviço?

Pré-empenho - setor orçamentário

Após a definição do objeto, a estimativa de valor e a verificação da necessidade de aquisição, o processo administrativo deve ser encaminhado ao setor orçamentário para a reserva dos recursos orçamentários, mediante a emissão do pré-empenho.

O pré-empenho é o instrumento que assegura a dotação orçamentária suficiente para a contratação pretendida, sendo imprescindível para o prosseguimento da fase interna da licitação, exceto nos casos em que a modalidade escolhida seja dispensa de licitação, onde o pré-empenho já deve constar no processo por se tratar de contratação direta.

Na ausência do pré-empenho, admite-se que o setor orçamentário anexe declaração formal atestando que há previsão orçamentária no Plano de Ação, indicando o Plano Interno (PI), a Natureza de Despesa (ND) e o período estimado para a realização da despesa, o que permite ao setor responsável programar a data mais adequada para a sessão pública, se for o caso.

Estando essa parte toda pronta, é hora de protocolar e ganhar uma capa de processo administrativo e ser despachado para a autoridade competente autorizar a compra.

✅ Capa do Processo Administrativo – Autuação e Documentos Essenciais (Art. 18, NLCC)

A capa do processo administrativo deve ser registrada no Protocolo Geral e firmada pelo autor do processo. Não se deve movimentar o processo sem a devida assinatura do autor. A colocação da capa e contracapa é chamada de autuação do processo administrativo, e este recebe um número único gerado pelo sistema de protocolo oficial da organização.

Autua-se um processo administrativo somente após a consolidação dos documentos essenciais da fase preparatória, conforme determina o art. 18 da Lei nº 14.133/2021. Não se deve autuar com documentação incompleta ou preliminar.

📄 Documentos obrigatórios para autuação do processo administrativo de contratação:

1. Formalização da Demanda (Justificativa da contratação);

2. Estudos Técnicos Preliminares (ETP), quando cabíveis;

3. Análise de Riscos da Contratação, conforme o objeto;

4. Termo de Referência, Projeto Básico ou Projeto Executivo, conforme o caso;

5. Pesquisa de Preços de Mercado (estimativa do valor da contratação);

6. Indicação de Dotação Orçamentária (pré-empenho ou reserva);

7. Minutas do Edital e do Contrato, quando exigidos;

8. Parecer Jurídico (acerca da legalidade do processo).

📌 Observações Importantes:

• O processo não pode ser autuado apenas com Memorando, Termo de Referência e Pesquisa de Mercado, como era comum sob a antiga LCC (Lei nº 8.666/1993).

• O processo pode ser dividido em volumes (ex: a cada 200 folhas), utilizando-se os Termos de Abertura e de Encerramento de volumes subsequentes.

• A autuação adequada é essencial para garantir transparência, rastreabilidade e legalidade da contratação pública.

Autorização para licitar

Tendo o processo administrativo todos os elementos necessários, ele deve ser encaminhado à autoridade competente, que poderá autorizar a licitação e despachar o processo ao setor responsável pelo rito processual, ou ainda indeferir motivadamente, determinando seu arquivamento.

Nada impede que, antes da autorização formal, a autoridade competente solicite parecer do setor de licitações para sugerir a modalidade licitatória mais adequada ao caso.

Nomeação do Agente ou Comissão de Contratação / Pregoeiro com Equipe de Apoio

Nos termos da Lei 14.133/2021, o processo deve conter a designação formal de quem irá conduzir a licitação:

• Art. 7º: o processo será conduzido por um Agente de Contratação, servidor designado para esse fim;

• Art. 8º: quando necessário, poderá ser instituída uma Comissão de Contratação, composta por ao menos três membros, preferencialmente efetivos;

• Art. 28, §3º: nas licitações realizadas sob a modalidade Pregão, será designado um Pregoeiro, com o apoio de uma Equipe de Apoio, conforme regulamentação específica (como o Decreto nº 10.024/2019).

É recomendável que essa designação seja feita por Resolução da Autoridade Competente, e que a mesma conste nos autos do processo para formalizar a atribuição de responsabilidade àqueles que conduzirão a licitação.

Autuação do Processo de Licitação

Com a devida autorização e os responsáveis nomeados, o processo administrativo se transforma em processo licitatório, e deve ser autuado novamente com nova capa identificando:

• A modalidade da licitação;

• O número sequencial;

• E o ano de abertura.

Exemplo: Concorrência Pública nº 01/2025.

Caso ainda não tenha havido a nomeação da comissão, o setor de licitação deve providenciar isso antes da publicação do edital.

Próximas Etapas a partir da Autuação

Após a autuação como processo licitatório, inicia-se a fase externa, com:

1. Elaboração do Ato Convocatório (edital);

2. Publicação dos Avisos de Licitação;

3. Sessão Pública (quando aplicável);

4. Habilitação das empresas proponentes;

5. Análise e classificação das propostas;

6. Adjudicação do objeto ao vencedor;

7. Homologação do resultado pela autoridade competente.

Veja abaixo alguns arquivos para download úteis para formar o processo.