Projeto básico ou Termo de Referência é onde consta todas as especificações essenciais de qualidade e desempenho do objeto da contratação.
Projeto Básico é o conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução (Art. 6, IX, LCC).
O Termo de Referência é o documento que deverá conter elementos capazes de propiciar a avaliação do custo pela Administração, diante de orçamento detalhado, considerando os preços praticados no mercado, a definição dos métodos, a estratégia de suprimento e o prazo de execução do contrato (art. 8, inciso II, Decreto 3.555/08).
PROJETO BÁSICO OU TERMO DE REFERÊNCIA
Conceitos à parte, Projeto Básico ou Termo de Referência trata-se da mesma coisa. Só muda o nome.
É comum que o próprio órgão reclame das compras feitas pelo setor de licitação por não conseguirem qualidade nos produtos ou serviços. Todavia, a licitação compra o que se pede. Se houve uma má contratação, então a culpa foi de quem definiu o objeto do contrato. Portanto, para que se faça uma contratação de qualidade é imprescindível que o setor interessado (que pede a compra) defina exatamente o que está precisando nos mínimos detalhes.
É a caracterização do objeto a ser licitado com todas as especificações que o constitui. Deve ser claro, preciso e objetivo, capaz de individualizar o objeto e conter um critério claro de aferição da proposta mais vantajosa e suas condições de aceitação.
Vejamos alguns cuidados:
- Deve ficar claro se a proposta deve ter o melhor preço, melhor desconto, melhor técnica, melhor técnica e preço, melhor taxa de administração etc. deixando bem claro qual é o critério de julgamento da proposta mais vantajosa para a administração. Esta informação estará diretamente ligada ao TIPO da licitação.
- Não pode incluir quantidade além da necessária (art. 7º, §4º, LCC)
- Não pode indicar marca de produto, salvo princípio da padronização (art. 15, LCC).
- Não pode incluir desenho técnico, nome de produto ou especificação exclusiva de uma empresa, pois estará direcionando a compra. Prática proibida.
- Deve se posicionar sobre a necessidade de amostras e garantia.
- Deve se manifestar sobre a Regra da Divisibilidade dos itens licitados para que o edital se posicione sobre o critério de aceitação das propostas de menor preço por item ou menor preço global.
A elaboração de Termo de Referência é feita pelo órgão requisitante (art. 9º, I, Dec. 5.450/05).
Deve ser encaminhado por email para o setor de licitação para compor o edital.
O setor de licitação só compra o que pedem. É preciso saber definir todas as especificações do objeto, inclusive as qualitativas, sem direcionar a compra.
A REGRA DA DIVISIBILIDADE
Essa regra é o tipo menor preço por item sempre que o objeto seja divisível (lista de materiais ou produtos, por exemplo) desde que não haja prejuízo de incompatibilidade entre eles nem de economia de escala.
É o setor interessado (área técnica demandante do objeto) quem conhece o que precisa e, portanto, deve ter o cuidado de não deixar que seja licitado separado os itens que podem apresentar problema de compatibilidade entre sí. Portanto, ele deve orientar o setor de licitação (que só deve manjar de licitação) sobre a possibilidade de licitar por menor preço por item ou preço global. Aliás, se a lista for extensa nada impede que os produtos que possam apresentar problemas de incompatibilidade sejam agrupados em lotes. Desta feita, não haveria prejuízo de compatibilidade nem perda de escala. Saiba mais sobre a Súmula 247 do TCU abaixo citada no recente Acórdão TCU 2.295/19-P.
29. Decerto, a orientação jurisprudencial deste Tribunal é no sentido da divisibilidade dos itens licitados, de forma a ampliar o universo de possíveis ofertantes no torneio licitatório. Tal entendimento consta, inclusive, do Verbete 247 da Súmula de Jurisprudência do TCU:
“É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade.” (grifo acrescido)
30. Como se nota, a regra da divisibilidade, como não poderia deixar de ser, não encerra obrigação absoluta, pois pode ser afastada quando evidenciado prejuízo para o conjunto ou, ainda, perda de escala.
CRITÉRIOS DE SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL
A partir da IN/MPOG nº 1/2010 todas as aquisições de Bens, serviços e obras deverão conter critérios de sustentabilidade ambiental, considerando os processos de extração ou fabricação, utilização e descarte dos produtos e matérias-primas. A lei 12.349/2010 introduziu a empressão "desenvolvimento nacional sustentável" no artigo 3 da lei 8666.
Os critérios de sustentabilidade devem ser exigidos no Termo de Referência ou Projeto Básico. Caso o seu órgão não tenha normas próprias ainda, sugere-se tomar a Resolução nº 103/CSJT/2012 como modelo.
Caso o órgão tiver engenheiro ambiental, a proposta vencedora deverá passar pelo crivo dele.
Necessidade de Amostras nas aquisições públicas
A exigência de amostras é um procedimento altamente benéfico para a concretização de boas aquisições desde que seja justificável e indispensável a sua vantajosidade para a Administração. Todavia, não há qualquer previsão expressa na lei acerca de amostras. Desta feita, o regramento deve ser disciplinado no instrumento convocatório e, por fim, resta o posicionamento da doutrina e a jurisprudência.
Sugere-se que conste claramente no instrumento convocatório (que exige amostra):
- A exigência de amostra (em destaque);
- A justificativa da necessidade de amostra (porque é indispensável?);
- A exigência de amostra apenas do vencedor da melhor proposta;
- O critério de avaliação da amostra (Objetividade do julgamento);
- A possibilidade de acompanhamento de todos os licitantes interessados na avaliação da amostra (transparência);
- Se a amostra será descontada do quantitativo total a ser entregue ou consumida/utilizada nos testes de avaliação e não poderá ser descontada;
Em princípio, a exigência de amostras é incompatível com a modalidade pregão, que deve ser célere, ultimada numa única sessão, sem interrupções. Ademais, a modalidade é destinada à contratação de bens e serviços comuns que supõe-se não demandar análise tão detalhada a ponto de exigir amostras. No entanto, a doutrina vem defendendo a possibilidade de amostras no Pregão por ser um procedimento altamente benéfico para boas aquisições e, assim, o TCU vem evoluindo seu entendimento, conforme Acórdão 2368/2013-Plenário, aceitando amostras no Pregão desde que sejam indispensáveis e solicitada apenas do licitante vencedor da melhor proposta, conforme Acórdãos 1.291/2011-Plenário, 2.780/2011-2ª Câmara, 4.278/2009-1ª Câmara, 1.332/2007-Plenário, 3.130/2007-1ª Câmara e 3.395/2007-1ª Câmara.
Acórdão 99/2005/TCU Plenário - Amostra. Pregão. Possibilidade. Limite-se a exigir a apresentação de amostras ou protótipos dos bens a serem adquiridos na fase de classificação das propostas, apenas ao licitante provisoriamente em primeiro lugar e desde que de forma previamente disciplinada e detalhada no instrumento convocatório, nos termos do art. 45 e 46 da Lei 8.666/93, observados os princípios da publicidade dos atos, da transparência, do contraditório e da ampla defesa. (grifos nossos)
Decisão TCU 1.102/2001 e 85/2002 - Plenário - Não pode exigir amostra como condição de habilitação.
Deve ser estar claro o critério de avaliação das amostras e permitido o acompanhamento da avaliação por qualquer interessado:
Acórdão 1.984/2008 – Plenário, para que, “viabilize, em licitações que requeiram ‘prova de conceito’ ou apresentação de amostras, o acompanhamento de suas etapas para todos os licitantes interessados, em consonância com o princípio da publicidade, insculpido no art. 3º da Lei 8.666/1993.
As amostras de material de consumo normalmente são consumidas nos testes e a Administração não deverá aceitar como parte do material entregue. Tenha em mente que isso deve estar claro no instrumento convocatório e que será um custo que o licitante deverá levar em conta em sua proposta, por isso mesmo só devemos exigir amostra se somente for indispensável para não onerar o erário injustificadamente e, da mesma forma, a entrega de protótipos como amostra.
Tudo deve estar claro no instrumento convocatório porque cada caso pode ser diferente. Por exemplo, a amostra de rádio comunicador Walk Talk não será protótipo e nem irá ser consumida ou gasta nos testes e, portanto, poderá ser considerada como parte do material entregue para não onerar a proposta vencedora, se o fornecedor estiver ciente disso não vai contar no preço.
Atente que a necessidade de amostras deve estar bem destacado no instrumento convocatório para que o fornecedor não seja surpreendido por ela visto que a maioria não lê o edital. Daí ele pode querer criar caso por não ter previsto os custos na proposta.
Pode ser obrigatório a indicação da necessidade de se exigir amostra do produto a ser adquirido no seu órgão, verifique a norma da sua instituição.
O inimigo mora nos detalhes!
Muitas vezes se compra mal ou até errado por falta de especificação de um detalhe. Assista a dramatização no vídeo abaixo.
O setor interessado deve elaborar bem as especificações do objeto para não dar chance do "Seu Creyson" participar!
Lembra do filme Endiabrado? Assista o vídeo acima que eu preparei para abrir a sua mente diante dos perigos da falta de especificação adequada do objeto desejado. É uma comédia! Toda vez que o personagem principal faz um desejo ele se dá mal porque não elaborou direito o que queria.
CUIDADOS LEGAIS ESPECÍFICOS C/ TERMO DE REFERÊNCIA OU PROJETO BÁSICO
Agora vamos nos aprofundar no assunto sobre a elaboração do Termo de Referência / Projeto Básico. Pois, dependendo do caso você terá que tomar alguns cuidados especiais.
Links de referência rápida:
Art. 6º, IX, Lei 8.666/93 (LCC):
Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos:
a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza;
b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de elaboração do projeto executivo e de realização das obras e montagem;
c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar à obra, bem como suas especificações que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;
d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos, instalações provisórias e condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;
e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendendo a sua programação, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados necessários em cada caso;
f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados.
Art. 12. Nos projetos básicos e projetos executivos de obras e serviços serão considerados principalmente os seguintes requisitos:
I - segurança;
II - funcionalidade e adequação ao interesse público;
III - economia na execução, conservação e operação;
IV - possibilidade de emprego de mão-de-obra, materiais, tecnologia e matérias-primas existentes no local para execução, conservação e operação;
V - facilidade na execução, conservação e operação, sem prejuízo da durabilidade da obra ou do serviço;
VI - adoção das normas técnicas de saúde e de segurança do trabalho adequadas;
VII - impacto ambiental.
Decreto 3.555/08, art. 8º (Pregão Presencial):
A fase preparatória do pregão observará as seguintes regras:
I - a definição do objeto deverá ser precisa, suficiente e clara, vedadas especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem ou frustrem a competição ou a realização do fornecimento, devendo estar refletida no termo de referência;
II - o termo de referência é o documento que deverá conter elementos capazes de propiciar a avaliação do custo pela Administração, diante de orçamento detalhado, considerando os preços praticados no mercado, a definição dos métodos, a estratégia de suprimento e o prazo de execução do contrato;
Decreto 5.450/05, art. 9º (Pregão Eletrônico):
Na fase preparatória do pregão, na forma eletrônica, será observado o seguinte:
I - elaboração de termo de referência pelo órgão requisitante, com indicação do objeto de forma precisa, suficiente e clara, vedadas especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem ou frustrem a competição ou sua realização;
II - aprovação do termo de referência pela autoridade competente;
IN/SLTI-MP 02/08, art. 15 (Serviços Continuados):
O Projeto Básico ou Termo de Referência deverá conter:
I - a justificativa da necessidade da contratação, dispondo, dentre outros, sobre:
a) motivação da contratação;
b) benefícios diretos e indiretos que resultarão da contratação;
c) conexão entre a contratação e o planejamento existente;
d) agrupamento de itens em lotes;
e) critérios ambientais adotados, se houver; natureza do serviço, se continuado ou não;
f) inexigibilidade ou dispensa de licitação, se for o caso; e
g) referências a estudos preliminares, se houver.
II - o objetivo, identificando o que se pretende alcançar com a contratação;
III - o objeto da contratação, com os produtos e os resultados esperados com a execução do serviço;
IV - a descrição detalhada dos serviços a serem executados, e das metodologias de trabalho, nomeadamente a necessidade, a localidade, o horário de funcionamento e a disponibilidade orçamentária e financeira do órgão ou entidade, nos termos do art. 12 da Lei nº 8.666, de 1993, com a definição da rotina de execução, evidenciando:
a) freqüência e periodicidade;
b) ordem de execução;
c) procedimentos, metodologias e tecnologias a serem empregadas;
d) deveres e disciplina exigidos; e demais especificações que se fizerem necessárias.
V - a justificativa da relação entre a demanda e a quantidade de serviço a ser contratada, acompanhada , no que couber, dos critérios de medição utilizados, documentos comprobatórios, fotografias e outros meios probatórios que se fizerem necessários;
VI - o modelo de ordem de serviço, sempre que houver a previsão de que as demandas contratadas ocorrerão durante a execução contratual, e que deverá conter os seguintes campos:
a) a definição e especificação dos serviços a serem realizados;
b) o volume de serviços solicitados e realizados, segundo as métricas definidas;
c) os resultados ou produtos solicitados e realizados;
d) prévia estimativa da quantidade de horas demandadas na realização da atividade designada, com a respectiva metodologia utilizada para a sua quantificação, nos casos em que a única opção viável for a remuneração de serviços por horas trabalhadas;
e) o cronograma de realização dos serviços, incluídas todas as tarefas significativas e seus respectivos prazos;
f) custos da prestação do serviço, com a respectiva metodologia utilizada para a quantificação desse valor;
g) a avaliação da qualidade dos serviços realizados e as justificativas do avaliador; e
h) a identificação dos responsáveis pela solicitação, pela avaliação da qualidade e pela ateste dos serviços realizados, os quais não podem ter nenhum vínculo com a empresa contratada.
VII - a metodologia de avaliação da qualidade e aceite dos serviços executados;
VIII - a necessidade, quando for o caso, devidamente justificada, dos locais de execução dos serviços serem vistoriados previamente pelos licitantes, devendo tal exigência, sempre que possível, ser substituída pela divulgação de fotografias, plantas, desenhos técnicos e congêneres;
IX - o enquadramento ou não do serviço contratado como serviço comum para fins do disposto no art. 4º do Decreto 5.450, de 31 de maio de 2005;
X - a unidade de medida utilizada para o tipo de serviço a ser contratado, incluindo as métricas, metas e formas de mensuração adotadas, dispostas, sempre que possível, na forma de Acordo de Níveis de Serviços, conforme estabelece o inciso XVII deste artigo;
XI - o quantitativo da contratação;
XII - o custo estimado da contratação, o valor máximo global e mensal estabelecido em decorrência da identificação dos elementos que compõem o preço dos serviços, definido da seguinte forma:
a) por meio do preenchimento da planilha de custos e formação de preços, observados os custos dos itens referentes ao serviço, podendo ser motivadamente dispensada naquelas contratações em que a natureza do seu objeto torne inviável ou desnecessário o detalhamento dos custos para aferição da exeqüibilidade dos preços praticados; e
b) por meio de fundamentada pesquisa dos preços praticados no mercado em contratações similares; ou ainda por meio da adoção de valores constantes de indicadores setoriais, tabelas de fabricantes, valores oficiais de referência, tarifas públicas ou outros equivalentes, se for o caso.
XIII - a quantidade estimada de deslocamentos e a necessidade de hospedagem dos empregados, com as respectivas estimativas de despesa, nos casos em que a execução de serviços eventualmente venha a ocorrer em localidades distintas da sede habitual da prestação do serviço;
XIV - a produtividade de referência, quando cabível, ou seja, aquela considerada aceitável para a execução do serviço, sendo expressa pelo quantitativo físico do serviço na unidade de medida adotada, levando-se em consideração, entre outras, as seguintes informações:
a) rotinas de execução dos serviços;
b) quantidade e qualificação da mão-de-obra estimada para execução dos serviços;
c) relação do material adequado para a execução dos serviços com a respectiva especificação, podendo, quando necessário, ser indicada a marca, desde que acrescida da expressão "ou similar";
d) relação de máquinas, equipamentos e utensílios a serem utilizados; e condições do local onde o serviço será realizado.
XV - condições que possam ajudar na identificação do quantitativo de pessoal e insumos necessários à execução contratual, tais como:
a) quantitativo de usuários;
b) horário de funcionamento do órgão e horário em que deverão ser prestados os serviços;
c) restrições de área, identificando questões de segurança institucional, privacidade, segurança, medicina do trabalho, dentre outras;
d) disposições normativas internas; e instalações, especificando-se a disposição de mobiliário e equipamentos, arquitetura, decoração, dentre outras.
XVI - deveres da contratada e da contratante;
XVII - o Acordo de Níveis de Serviços, sempre que possível, conforme modelo previsto no anexo II, deverá conter:
a) os procedimentos de fiscalização e de gestão da qualidade do serviço, especificando-se os indicadores e instrumentos de medição que serão adotados pelo órgão ou entidade contratante;
b) os registros, controles e informações que deverão ser prestados pela contratada; e
c) as respectivas adequações de pagamento pelo não atendimento das metas estabelecidas.
XVIII - critérios técnicos de julgamento das propostas, nas licitações do tipo técnica e preço, conforme estabelecido pelo artigo 46 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.
DOS SERVIÇOS DE LIMPEZA E CONSERVAÇÃO
Art. 42. Deverão constar do Projeto Básico na contratação de serviços de limpeza e conservação, além dos demais requisitos dispostos nesta IN:
I - áreas internas, áreas externas, esquadrias externas e fachadas envidraçadas, classificadas segundo as características dos serviços a serem executados, periodicidade, turnos e jornada de trabalho necessários etc;
II - produtividade mínima a ser considerada para cada categoria profissional envolvida, expressa em termos de área física por jornada de trabalho ou relação serventes por encarregado; e
III - exigências de sustentabilidade ambiental na execução do serviço, conforme o disposto no anexo V desta Instrução Normativa.
Art. 43. Os serviços serão contratados com base na Área Física a ser limpa, estabelecendo-se uma estimativa do custo por metro quadrado, observadas a peculiaridade, a produtividade, a periodicidade e a freqüência de cada tipo de serviço e das condições do local objeto da contratação.
Parágrafo único. Os órgãos deverão utilizar as experiências e parâmetros aferidos e resultantes de seus contratos anteriores para definir as produtividades da mão-de-obra, em face das características das áreas a serem limpas, buscando sempre fatores econômicos favoráveis à administração pública.
Art. 44. Nas condições usuais, serão adotados índices de produtividade por servente em jornada de oito horas diárias, não inferiores a:
I - áreas internas: 600m2;
II - áreas externas: 1200m2;
III - esquadrias externas, na face interna ou externa: 220m2, observada a periodicidade prevista no Projeto Básico;
IV - fachadas envidraçadas, nos casos previstos no subitem 4.9.: 110m2, observada a periodicidade prevista no projeto básico; e
V - áreas hospitalares e assemelhadas: 330m2.
§ 1º Nos casos dispostos neste artigo, será adotada a relação de um encarregado para cada trita serventes, ou fração, podendo ser reduzida a critério da autoridade competente, exceto para o caso previsto no inciso IV deste artigo, onde será adotado um encarregado para cada quatro serventes.
§ 2º Considerar-se-á área externa aquela não edificada, mas integrante do imóvel.
§ 3º Considerar-se-á a limpeza de fachadas envidraçadas, externamente, somente para aquelas cujo acesso para limpeza exija equipamento especial, cabendo ao dirigente do órgão/entidade decidir quanto à oportunidade e conveniência desta contratação.
§ 4º As áreas hospitalares serão divididas em administrativas e médico-hospitalares, devendo as últimas reportarem-se aos ambientes cirúrgicos, enfermarias, ambulatórios, laboratórios, farmácias e outros que requeiram assepsia similar, para execução dos serviços de limpeza e conservação.
§ 5º As produtividades de referência previstas neste artigo poderão ser alteradas por meio de Portaria da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação.
Art. 45. Nos casos em que a Área Física a ser contratada for menor que a estabelecida para a produtividade mínima de referência estabelecida nesta IN, esta poderá ser considerada para efeito da contratação.
Art. 46. O Anexo V desta IN traz uma metodologia de referência para a contratação de serviços de limpeza e conservação, compatíveis com a produtividade de referência estabelecida nesta IN, podendo ser adaptadas às especificidades da demanda de cada órgão ou entidade contratante.
Art. 49. Deverá constar do Projeto Básico ou Termo de Referência para a contratação de serviços de vigilância:
I - a justificativa do número e das características dos Postos de Serviço a serem contratados; e
II - os quantitativos dos diferentes tipos de Posto de Vigilância, que serão contratados por Preço Mensal do Posto.
Art. 50. O Posto de Vigilância adotará preferencialmente uma das seguintes escalas de trabalho:
I - 44 (quarenta e quatro) horas semanais diurnas, de segunda a sexta-feira, envolvendo 1 (um) vigilante;
II - 12 (doze) horas diurnas, de segunda-feira a domingo, envolvendo 2 (dois) vigilantes em turnos de 12 (doze) x 36 (trinta e seis) horas; e
III - 12 (doze) horas noturnas, de segunda-feira a domingo, envolvendo 2 vigilantes em turnos de 12 (doze) x 36 (trinta e seis) horas;
§ 1º Sempre que possível, o horário de funcionamento dos órgãos e a escala de trabalho dos servidores deverá ser adequada para permitir a contratação de vigilância conforme o disposto neste artigo;
§ 2º Excepcionalmente, desde que devidamente fundamentado e comprovada a vantagem econômica para a Administração, poderão ser caracterizados outros tipos de postos, considerando os acordos, convenções ou dissídios coletivos da categoria.
§ 3º Para cada tipo de Posto de Vigilância, deverá ser apresentado pelas proponentes o respectivo Preço Mensal do Posto, calculado conforme a Planilha de Custos e Formação de Preços, contida no Anexo III, desta Instrução Normativa.
Art. 51. O Anexo VI desta IN traz especificações exemplificativas para a contratação de serviços de vigilância, devendo ser adaptadas às especificidades da demanda de cada órgão ou entidade contratante.
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