Glosa de fatura nos contratos administrativos

A glosa é o redimensionamento do valor a ser pago pela Administração quando o objeto contratado não foi executado integralmente, foi executado em quantidade inferior à prevista ou não atingiu o nível de qualidade estabelecido no contrato. Em outras palavras, a Administração deve pagar pelo que foi efetivamente executado e aceito.

O que é glosa?

Na execução dos contratos administrativos, o pagamento pressupõe que tenha ocorrido a correspondente execução do objeto. Se a empresa cobra determinada quantidade, serviço, etapa ou nível de desempenho que não foi efetivamente entregue, essa parcela não deve integrar o valor devido.

Por isso, a glosa não deve ser compreendida simplesmente como uma penalidade aplicada à contratada. Ela é, antes de tudo, uma consequência da própria medição e liquidação da despesa: apura-se aquilo que foi efetivamente executado e dimensiona-se o pagamento correspondente.

A Lei nº 14.133/2021 e a medição do contrato

A Lei nº 14.133/2021 estabelece que os critérios de medição e pagamento devem ser previamente disciplinados no contrato. O art. 92, inciso VI, determina que sejam estabelecidas cláusulas contendo:

“VI - os critérios e a periodicidade da medição, quando for o caso, e o prazo para liquidação e para pagamento;”

Lei nº 14.133/2021, art. 92, VI.

Portanto, o fiscal não deve criar arbitrariamente um método de cálculo da glosa somente depois de constatada a falha. O ideal é que o edital, o termo de referência e o contrato já indiquem como o desempenho será medido e como eventual execução inferior repercutirá no pagamento.

Fiscalização e registro das ocorrências

A execução contratual deve ser acompanhada pela fiscalização. O art. 117, § 1º, da Lei nº 14.133/2021 estabelece:

“§ 1º O fiscal do contrato anotará em registro próprio todas as ocorrências relacionadas à execução do contrato, determinando o que for necessário para a regularização das faltas ou dos defeitos observados.”

Lei nº 14.133/2021, art. 117, § 1º.

O Decreto nº 11.246/2022, que regulamenta a atuação dos gestores e fiscais no âmbito federal, também atribui à fiscalização técnica o acompanhamento da quantidade, qualidade, tempo e modo de execução do objeto para fins de pagamento.

Assim, a glosa deve ser acompanhada de elementos que demonstrem a desconformidade: relatório da fiscalização, boletim de medição, registro de ocorrência, fotografias, controles de presença, ordens de serviço, IMR, documentos produzidos pela contratada ou qualquer outro elemento apropriado à natureza do objeto.

A Administração pode deixar de pagar toda a fatura?

Não quando a controvérsia estiver limitada a apenas uma parte da execução. A Lei nº 14.133/2021 criou uma regra expressa para proteger a parcela sobre a qual não existe discussão.

“Art. 143. No caso de controvérsia sobre a execução do objeto, quanto a dimensão, qualidade e quantidade, a parcela incontroversa deverá ser liberada no prazo previsto para pagamento.”

Lei nº 14.133/2021, art. 143.

Glosa, multa e retenção cautelar não são a mesma coisa

Uma mesma ocorrência pode produzir consequências distintas. Uma parcela não executada pode ser glosada e, se o comportamento também caracterizar infração contratual, poderá haver procedimento para aplicação de sanção.

A própria IN SEGES nº 5/2017 estabelece, em seu Anexo VIII-A, item 3.3, que, quando a desconformidade for contínua ou ultrapassar os níveis mínimos toleráveis, poderão existir simultaneamente fatores redutores do pagamento e sanções contratuais.

Glosa em obras e serviços de engenharia

Nas obras e serviços de engenharia, a medição deve representar aquilo que foi efetivamente executado no período e aceito pela fiscalização.

É importante fazer uma distinção: o simples fato de a empresa não atingir o percentual previsto no cronograma físico-financeiro não significa necessariamente que houve uma glosa. Se determinada etapa sequer foi executada e não integrou a medição, simplesmente ainda não existe pagamento correspondente àquela parcela.

A glosa ocorre propriamente quando determinado quantitativo ou valor apresentado para pagamento não é reconhecido pela fiscalização, por exemplo porque o serviço não foi executado, foi executado em quantidade inferior ou não atende às especificações contratuais.

Glosa nos serviços continuados e o IMR

Para os serviços continuados, a IN SEGES nº 5/2017 disciplina a utilização do Instrumento de Medição de Resultado (IMR) ou de outro instrumento substituto para aferição da qualidade dos serviços.

Embora tenha sido editada ainda sob a legislação anterior, a aplicação da IN SEGES nº 5/2017, no que couber, às contratações federais de serviços regidas pela Lei nº 14.133/2021 foi expressamente autorizada pela IN SEGES/ME nº 98/2022.

“1. A fiscalização técnica dos contratos deve avaliar constantemente a execução do objeto e, se for o caso, poderá utilizar o Instrumento de Medição de Resultado (IMR), conforme modelo previsto no Anexo V-B, ou outro instrumento substituto para aferição da qualidade da prestação dos serviços, devendo haver o redimensionamento no pagamento com base nos indicadores estabelecidos [...]”

IN SEGES nº 5/2017, Anexo VIII-A, item 1.

A norma contempla, entre outras hipóteses, a ausência dos resultados contratados, a não execução das atividades, a execução com qualidade inferior à mínima exigida e a utilização de materiais ou recursos humanos em quantidade ou qualidade inferior à demandada.

Como calcular a glosa de um posto de serviço?

Não existe uma fórmula legal única aplicável a todo contrato. O cálculo deve observar a forma de remuneração, os critérios de medição estabelecidos no instrumento contratual e a natureza da ocorrência.

Nos contratos em que exista um valor mensal definido para cada posto e o serviço seja exigido em determinados dias, pode ser adequado calcular o valor proporcional da parcela que deixou de ser executada.

Nesse caso, não faz sentido glosar somente o salário do empregado ausente. A Administração contratou um serviço, e não simplesmente a folha de pagamento do trabalhador. O parâmetro deve ser o preço contratual correspondente ao serviço ou ao posto, observada a metodologia de medição definida para a contratação.

O IMR pode reduzir o pagamento mesmo que o serviço tenha sido prestado?

Sim. A glosa não está limitada à ausência total da prestação.

Se o contrato estabelecer níveis mínimos de qualidade e indicadores objetivos, o serviço pode ter sido executado materialmente e, ainda assim, atingir resultado inferior ao contratado. Nessa hipótese, o IMR poderá produzir o redimensionamento do pagamento conforme as faixas previstas no próprio instrumento.

Excepcionalidade da falta de qualidade

Nem toda redução de desempenho deve produzir automaticamente um fator redutor. A IN SEGES nº 5/2017 permite que a contratada justifique determinadas ocorrências.

“3.2. A contratada poderá apresentar justificativa para a prestação do serviço com menor nível de conformidade, que poderá ser aceita pelo fiscal técnico, desde que comprovada a excepcionalidade da ocorrência, resultante exclusivamente de fatores imprevisíveis e alheios ao controle do prestador.”

IN SEGES nº 5/2017, Anexo VIII-A, item 3.2.

Dessa forma, antes de atribuir à contratada determinada desconformidade, deve-se verificar a causa do evento e sua efetiva responsabilidade.

Glosa e aplicação de sanções

A glosa não substitui uma eventual sanção administrativa. Quando a conduta da contratada, além de reduzir o resultado da execução, também caracterizar uma infração contratual, poderão ser adotadas as medidas sancionatórias cabíveis.

“3.3. Na hipótese de comportamento contínuo de desconformidade da prestação do serviço em relação à qualidade exigida, bem como quando esta ultrapassar os níveis mínimos toleráveis previstos nos indicadores, além dos fatores redutores, devem ser aplicadas as sanções à contratada de acordo com as regras previstas no ato convocatório.”

IN SEGES nº 5/2017, Anexo VIII-A, item 3.3.

Quando houver aplicação de multa, impedimento de licitar e contratar ou declaração de inidoneidade, deverão ser observados os procedimentos próprios previstos nos arts. 157 e 158 da Lei nº 14.133/2021.

Contraditório antes da glosa

A fiscalização deve registrar a ocorrência, demonstrar o critério utilizado para dimensionar o valor e comunicar a contratada, especialmente quando houver controvérsia sobre os fatos ou sobre a própria execução.

O Tribunal de Contas da União, no Acórdão nº 843/2017-Plenário, ao tratar de pagamentos supostamente realizados a maior, orientou que os indícios fossem apurados individualmente e submetidos ao contraditório da empresa antes de eventual glosa ou compensação.

Como fica a nota fiscal quando há glosa?

O melhor procedimento é que a fiscalização dimensione previamente o valor efetivamente devido e comunique esse valor à empresa antes da emissão da nota fiscal ou fatura, sempre que o fluxo da contratação permitir.

A própria IN SEGES nº 5/2017 estabelece:

“4.2. observado o disposto na alínea ‘c’ do inciso II do art. 50 desta Instrução Normativa, quando houver glosa parcial dos serviços, a contratante deverá comunicar a empresa para que emita a nota fiscal ou fatura com o valor exato dimensionado, evitando, assim, efeitos tributários sobre valor glosado pela Administração.”

IN SEGES nº 5/2017, Anexo XI, item 4.2.

Essa sistemática é coerente com o próprio art. 50, inciso II, alínea “c”, da IN, que determina que a empresa seja comunicada para emitir a Nota Fiscal ou Fatura com o valor exato dimensionado pela fiscalização com base no IMR ou instrumento substituto.

E se a nota fiscal já tiver sido emitida?

Para as retenções federais disciplinadas pela IN RFB nº 1.234/2012, existe regra específica quando a glosa ocorrer depois da emissão da nota fiscal.

“§ 10. Em caso de pagamentos com glosa de valores constantes da nota fiscal, sem emissão de nova nota fiscal, a retenção deverá incidir sobre o valor original da nota.”

IN RFB nº 1.234/2012, art. 2º, § 10.

Portanto, se uma nota de R$ 100.000,00 sofrer glosa de R$ 10.000,00 e permanecer válida pelo valor original, a regra da IN RFB nº 1.234/2012 determina que as retenções por ela disciplinadas incidam sobre o valor original da nota.

A Receita Federal, na Solução de Consulta COSIT nº 97, de 19 de abril de 2024, reforçou que os documentos fiscais devem refletir a realidade dos fatos e que, havendo emissão de novo documento fiscal dentro dos limites permitidos pela legislação que rege sua emissão, a base de cálculo passa a ser o valor constante do novo documento.

Por isso, sempre que possível, o procedimento mais seguro é realizar primeiro a medição, definir o valor devido e somente depois solicitar a emissão da nota fiscal pelo valor efetivamente dimensionado.

Procedimento recomendado para efetuar a glosa

Conclusão

A glosa não deve ser utilizada como punição informal nem como mecanismo genérico para reter pagamentos. Sua finalidade é fazer com que o valor pago corresponda àquilo que efetivamente foi executado, medido e aceito pela Administração.

Uma boa gestão contratual começa pela definição prévia de critérios objetivos de medição, passa pelo acompanhamento permanente da execução e termina com um processo de pagamento capaz de demonstrar, de forma clara, o que foi executado, quanto foi medido, quanto é devido e por que determinada parcela eventualmente deixou de ser paga.